Jorge Corrales Quesada, economista
La principal justificación para promover que el ICE realice actividades para las que no tiene aprobación legal -recuerden el principio básico de que el Estado sólo puede hacer lo establecido por ley, mientras que, en lo privado, se puede hacer todo, excepto lo prohibido- es que esa entidad ha probado ser muy eficiente en la construcción de obras.
Además de la aparente ilegalidad en cuanto a que el ICE pueda dedicarse a ello como función que no es la construcción de obra propia, para su actividad legalmente definida en los sectores de telefonía y provisión de electricidad, ante la justificación citada para construir obra pública en general, cabe una primera observación, cual es que una cosa es ser eficiente físicamente -esto es, que puede construir, por ejemplo, una obra- a ser eficiente económicamente –es decir, que la obra se realice bajo parámetros de eficiencia como, por ejemplo, minimización de costos.
En efecto, por la historia reciente que uno conoce, muchas de las obras llevadas a cabo por el ICE mostraron una significativa disparidad en los costos que inicialmente se habían presupuestado. Un caso reciente es el proyecto hidroeléctrico Reventazón, que pasó de un costo estimado en el 2008 de $757 millones a otro de $1.597 al momento de terminar la obra. Éste es tan sólo uno de diversos ejemplos recientes de grandes diferencias de costos entre lo proyectado y el tenido a final de cuentas.
Repito la idea: mientras que la eficiencia técnica se refiere a la elección de la técnica que permite obtener la mayor cantidad con los recursos existentes, la eficiencia económica se refiere a elegir los factores que hacen mínimos los costos o, cuando se escoge la mayor producción, con los costos mínimos posibles. Puede ser que el ICE sea muy eficiente técnicamente -produce lo máximo con los recursos existentes- pero su eficiencia económica es y ha sido muy cuestionada y aún más recientemente.
En cuanto a la legalidad de estos encargos nuevos para el ICE y diferentes de las labores en los sectores de energía y telecomunicaciones, según un informe de La Nación del 28 de julio, titulado “Gobierno le encarga al ICE reconstruir puentes y vías: Trabajos en cantones afectados por el huracán Otto se hacen sin licitación,” “tanto la Procuraduría General de la República como la Contraloría General de la República han señalado que la construcción de obra pública ajena a la electricidad y telecomunicaciones no está dentro de las competencias del Instituto.”
Lo que se pretende con esa nueva función para el ICE es que pueda construir y administrar obras públicas mediante la figura legal de “ejecución por administración”, lo que, en sencillo, quiere decir que el Estado contrata al ICE mediante un convenio de cooperación para ejecutar obras y luego se las cobra al Estado. Eso es lo que precisamente ya ha hecho el gobierno para que el ICE, por un contrato con la Comisión Nacional de Emergencias, construya o diseñe 66 proyectos de infraestructura.
Suena muy bonito simplemente decir que con ese convenio no se generarán ganancias, pero, lo cierto es que las ganancias tienen una función muy importante en la economía, cual es señalar qué es lo que conduce al uso económicamente más eficiente de los recursos escasos. Si no hay ganancias, es porque a los consumidores (ciudadanos) el producto no les complace o tiene opciones mejores y, por tanto, no los adquieren, exigiendo así que esos recursos así utilizados se dirijan hacia actividades que los consumidores valoran más y positivamente. Por ello, un sistema que hace máximas las ganancias resulta de dos esfuerzos simultáneos: obtener los mayores ingresos posibles que determine el mercado con sus ventas y, ante competidores, hacer mínimos los costos. Así, cuando los políticos hablan de que con ese sistema de “ejecución por administración” no habrá ganancias, no se define de manera alguna que se minimizarán los costos, existiendo un enorme riesgo de que el costo no importe, pues, después de todo, “no hay ganancias de por medio.”
Es más, resulta una enorme falacia decir que no habrá ganancias. Al menos eso se dice del responsable final de las obras -presuntamente el ICE- pero, ¡que habrá ganancias, las habrá!, pues todos los insumos que se utilizarán (maquinaria comprada o alquilada, materiales comprados y un largo etcétera, se ofrecen por empresas que tendrán las ganancias naturales y normales. Eso a menos que los gobernantes decidan estatizar todas esas actividades proveedoras de insumos, a fin de “que no haya ganancias,” – implícitamente consideradas como algo malo- como ahora se jactan que se hará con las nuevas contrataciones para construir y administrar obras por el ICE.
Asimismo, es extraño que asuman que, a diferencia de las actividades productivas normales de las personas, que pretenden obtener ganancias sirviéndole bien a los consumidores, no debe haber algo equivalente cuando son políticos -servidores públicos- de hacer máximas las ganancias con su conducta, pues, ya está muy estudiado que maximizan otras variables -son seres humanos, como todos nosotros- como poder, mejorar su propia carrera profesional, ser reelectos en sus posiciones, tener oficinas muy bien dispuestas, poseer un elevado presupuesto institucional, tener una amplia cohorte de empleados bajo su servicio, entre otras. Son guiados, al igual que un empresario o un consumidor, por sus intereses propios. Lo demás es pura parla.
Entre más oferentes, mejor
Hay algo más grave en lo que se propone para el ICE. La esencia del sistema de contratación administrativa por el Estado es que pueda adquirir lo que requiere de la mejor forma; esto es, con la mejor calidad y al menor costo. Por eso, siempre es conveniente que en estos casos de contratación del Estado exista la mayor cantidad de oferentes que compitan entre sí, ofreciendo lo mejor y lo más barato posible. Si hay un sólo, único, oferente de hecho -como es el caso del ICE bajo la “ejecución por administración”; o sea, ¡a dedo!- podrá cobrar lo que quiera, incluso inflando costos o no teniendo el cuido indispensable de ellos, pues eso no altera su bolsillo propio, como sí sucedería en una empresa privada. La falta de competencia sería lo que impulse el desperdicio y el despilfarro. “No habrá utilidades,” como claman, pero no hay nada que obligue a frenar o hacer mínimos los costos.
Otra cosa más. El alegato para que el ICE sea contratado para hacer esas obras -por el momento se ha dicho que es para “obras de infraestructura”, así como de inspección- se basa en su experiencia. Digamos que la experiencia (ciertamente cuestionable, según resultados ya bien conocidos) es lo que define su contratación por el estado, pero el ICE tiene “experiencia” en muchas otras cosas. Por ejemplo, en asuntos legales -desde temas laborales, pasando por contratación administrativa hasta gestiones penales- o en asuntos de alimentación -tiene servicios de alimentación a sus trabajadores, que van más allá de cocina (restaurante), sino también en la logística de la adquisición y el transporte de alimentos- y eso también me indica que posee una flotilla para el transporte de empleados, cuya “experiencia” podría servir para mejorar el transporte urbano y rural del país. Similarmente, hay una experiencia publicitaria enorme en la entidad, así como en su gestión comercial, por ejemplo, en telefonía. Todas esas actividades realizadas y en las cuales el ICE tiene experiencia, podrían servir como justificación para que el estado deje de contratar a personas y empresas privadas y que lo haga únicamente el ICE, de forma que le brinde esos servicios a todo el estado y también a las personas privadas, ¿por qué, no, en su lógica?, pues habrá “un bien social” al no tener “ganancias.”
Finalmente, se abre un espacio dispuesto para la corrupción -de hecho, se critica en el sistema actual hay mucha corrupción en la contratación privada del estado, pero eso lo que nos dice es que el estado es responsable de no impedir que se dé, pudiendo hacerlo mediante una mayor competencia, por ejemplo, con más oferentes externos, que compitan en los casos en que en el país existen pocos de ellos. En lugar de una apertura hacia mayor competencia en las ofertas al Estado, paradójicamente, en el caso comentado, simple y llanamente, se establecen contratos sin regulación alguna, más que la que les dé la gana a la burocracia, que finalmente negocia e incorporar en dichos contratos. Para tener una idea, al convenio entre el ICE y la Comisión Nacional de Emergencias arriba citado, se le excluye del refrendo de la Contraloría y de las asesorías jurídicas de ambas entidades.
Todo será simplemente a dedo; nuevo festín para políticos, quienes colocan a su gente para “manejar” el contrato. Así veremos que, todo es posible, un experto presunto en seguridad nacional y político, se designa como responsable del acuerdo contratado dentro del estado. Pregúntese si así se acabarán los chorizos o más bien se estimularán. Después, si algo sale mal, si los costos se disparan, seremos los consumidores y los contribuyentes.
